בירוקרטים ברמת הרחוב

בירוקרטים ברמת הרחוב או בירוקרטים ברמת השטח הוא מונח שטבע מייקל ליפסקי בשנת 1969, עבור עובדי ציבור המועסקים על ידי המדינה. עובדים אלו נמנים בדרך כלל בדרג ארגוני נמוך, מקיימים אינטראקציה מתמדת עם אזרחים, בעלי עצמאות בקבלת החלטות והפעלת שיקול דעת^[1]. היחס והגישה הכללית של בירוקרט ברמת הרחוב כלפי האזרח עשויה להשפיע על חיי האזרחים ועל תוצאות המדיניות הציבורית שנקבעה^[1][2][3]. בין עובדים אלו ניתן למנות שוטרים, כבאים, מורים, שופטים, עובדים סוציאליים ופקידים ברשויות ובמשרדי הממשלה השונים.

עובדי ציבור אלו מתמודדים עם לחצי עבודה שונים כמו מחוסר במשאבים, צפיות ודרישות ליעדי מדיניות שאפתניים שאינם חד משמעיים, לעיתים סותרים ולעיתים אינם ניתנים להשגה^[2]. יעדי מדיניות ממשלתית שמקורם בתהליך פוליטי, מחייבים תכנון והוצאה לפעול של מדיניות ציבורית דרך בירוקרטיה בעלת מערכת כללים וסמכויות ברורה. האינטראקציה עם האזרחים מאתגרת באופן קבוע את הבירוקרטים ברמת הרחוב ויוצרת מצב פרדוקסלי^[1][2][4] שבמסגרתו הקרבה אל האזרחים, האינטראקציה איתם והצורך להגיב לצרכים או למאפיינים אינדיבידואלים במקרים פרטניים, תוך כדי הצורך לעמוד בדרישות האזרחים, סותר את הצורך לעמוד בדרישות הממונים, היעדים שנקבעו והנוקשות הבירוקרטית אוסרת תגובה אינדיבידאולית^[4].

הבירוקרטים בשטח נאלצים לקבל החלטות ולהפעיל שיקול דעת ובמקביל לעבוד במומחיות ובמקצועיות בהתאם לכללים, היעדים והדרישות שנקבעו. פרדוקס זה מוביל לכך שההחלטות של בירוקרטים ברמת הרחוב, השגרה שהם קובעים והדרכים בהם הם פועלים על מנת להתמודדות עם אי-הודאות ולחצי עבודה, הופכים למעשה למדיניות הציבורית שהם מבצעים^[1]. כלומר, הקשיים הנובעים מהרצון להתאים את המדיניות הציבורית אל האזרח ומנגד לעמוד בדרישות המערכת הבירוקרטית מובילים לכך שהבירוקרטים ברמת הרחוב מפעילים שיקול דעת רחב שלעיתים אינו עומד בדרישות המערכת.

מאפייני הבירוקרטים ברמת הרחוב

המונח בירוקרטיה נתפס לעיתים ככינוי גנאי למצב קפקאי של שתלטנות פקידים על הציבור שהם צריכים לשרת^[5]. גם המונח בירוקרטיה ברמת הרחוב מעלה לעיתים קרובות תמונות של בירוקרטיות וובריאניות טיפוסיות, מעיין ״פס ייצור״ קר למתן שירותים לאזרח^[6]. אך המאפיין המרכזי של בירוקרטים ברמת הרחוב אינו בכך שהם מספקים מוצרים או שירותים ציבורים לאזרחים, אלא שהם מספקים מוצרים ציבוריים ללקוחות שהם "מייצרים" למטרה מפורשת זו^[7]. כלומר, בעזרת מערכת החוקים הבירוקרטית, נקבעים קריטריונים המגדירים מיהו אזרח הזכאי לשירות מעובד סוציאלי. וכך מערכת חוקים זאת, מייצרת ״לקוח״ שיש לתת לו שירותים ציבורים כמו שירות סוציאלי. הקשר הבלתי נפרד הזה שנוצר, הוא שנותן לבירוקרטיה של השירות הציבורי את האופי הייחודי לה^[8].

המדינה המודרנית תלויה בפעולות ובהחלטות של מגוון רחב של עובדים בקו החזית, כמו שוטרים ועובדים סוציאליים, שתפקידם דורש שיקול דעת אך הם בעלי סמכות פורמלית מועטה. עובדי שטח אלו פועלים על הגבול שבין אזרחים למדינה, ומעצבים באופן עמוק את ההגדרות של שניהם באמצעות הפעולות שהם נוקטים והנורמות שהם נוקטים^[9]. הפעולות שהבירוקרטים עושים בשטח משפיעים באופן ישיר ועקיף על חייהם וגורלם של אנשים רבים^[10]. כעובדי קו חזית, הם רואים את הליקויים והעיוותים שיצרה המערכת הבירוקרטית ופועלים בלחץ עצום ובאילוצים מרובים^[11]. ליפסקי בוחן את הפרקטיקה היומיומית של שלטון במגע עם אזרחים, את מה שקורה בשטח, ומגדיר בירוקרט ברמת רחוב כעובד ציבור שעבודתו מאופיינת בשלושת התנאים הבאים^[1][2]:

1. הוא נקרא לקיים אינטראקציה פנים אל פנים עם האזרחים במהלך הרגיל של עבודתו.
2. אף על פי שהוא עובד בתוך מבנה בירוקרטי, עצמאותו ושיקול הדעת שלו בתפקיד נרחבת למדי.
3. ההשפעה הפוטנציאלית על אזרחים עימם הוא עוסק.

מלבד המאפיינים המגדירים מיהו בירוקרט ברמת הרחוב, לבירוקרטים ברמת הרחוב יש מאפיינים ייחודיים שמשפיעים על יכולתם לקבוע מדיניות ציבורית ומורכבת משני מאפיינים מכריעים של עבודתם: (1) דרגות גבוהות יחסית של שיקול דעת; ו-(2) קבלת החלטות ואוטונומיה. אלו משפיעים בסופו של דבר על היכולת של בירוקרטים ברמת הרחוב להשפעה על תוצאות המדיניות הציבורית^[1].

שיקול דעת

מרבית המאמרים שעוסקים בבירוקרטים ברמת הרחוב מצאו כי שיקול דעת הוא מנגנון ליבה של הבירוקרט ברמת הרחוב, במיוחד ביישום מדיניות ציבורית^[4]. לבירוקרטים ברמת הרחוב יש בהכרח שיקול דעת והם נאלצים להשתמש בו, הוא מאפשר להם מידה של חופש פעולה בעת מתן שירותים לאזרחים^[12].

שיקול דעת הוא החופש שיש לפקידים ברמת הרחוב בקביעת הסוג, הכמות והאיכות של הסנקציות והתגמולים במהלך יישום המדיניות^[13]. בירוקרטים ברמת הרחוב מספקים מוצרים ציבוריים לאזרחים, אך הצרכים והנסיבות של אזרחים כמעט ואינם מתאימים לקטגוריות שנקבעו בנהלים ולכן קשה לבירוקרט לצמצם את עבודתו לפורמטים מוגדרים מראש. אינטראקציה פנים אל פנים עם אזרחים, גורמת לבירוקרט להגיב לממדים הפרטניים והמשתנים בזמן מתן השירות. עם זאת, הבחירה להתעלם מהצרכים האישיים וללכת לפי הספר היא גם הפעלת שיקול דעת^[7].

בירוקרטים ברמת הרחוב הם ספקי מוצרים ציבוריים. היות שמוצרים ציבוריים תמיד נמצאים במחסור, על הבירוקרט להפעיל מערכת שיקולים בכל מפגש עם אזרחים. סביבת העבודה הפורמלית והבירוקרטית מחייבת את העובד לפעול בהתאם לכללים ונהלים שהוסדרו בחוק. אך במציאות של משאבים מוגבלים דרישות סותרות ומדיניות לא ברור או לא מותאמת, על הבירוקרטים ברמת הרחוב להפעיל שיקול דעת כדי להתאים בין דרישות המדיניות לדרישות השטח^[14]. לחצי העבודה הקשים עקב המחסור במשאבים ארגונים ביחד עם דרישות סותרות מקובעי המדיניות, צורכי האזרחים, הקודים המקצועיים והערכים האישיים של הבירוקרט. יוצרים לחץ באופן קבוע אצל הבירוקרט בעת מתן שירותים ציבוריים לאזרחים ועלולים להוביל בירוקרטים ברמת הרחוב לכופף או לשבור כללים^[15] .

לבירוקרטים ברמת הרחוב יש מוטיבציה לשפר ולשמר את שיקול הדעת שלהם - המוטיבציה הזו היא כתוצאה מהמבנה הארגוני, לא מהחלטה של בירוקרט. המדיניות דורשת מבירוקרטים ברמת הרחוב יותר ממה שהם יכולים לתת, ולכן, היא גם דורשת מהם לנהל את הדרישות הללו. דבר היוצר מרחב רחב להחליט על פי אילו כללים לפעול ומאילו להתעלם^[8]. לא פעם כללים ונהלים מוגזמים תורמים, ולא מגבילים, את שיקול הדעת. עודף הכללים משפיע על הכנסת שיקול דעת למערכת פורמלית. המספר הרב של נהלים וכללים והעובדה שיש להחליט על בסיסם בכל מקרה לגופו, מחזקים את השימוש שנעשה בשיקול דעת^[7]. בנוסף, עובדים ברמת הרחוב משתמשים בשיקול הדעת שלהם כדי להפוך את עבודתם לקלה, בטוחה ומתגמלת יותר^[9].

עובדים ברמת הרחוב מסתמכים על שיקול הדעת שלהם כדי לתבוע הצלחות ושביעות רצון בעבודה. בירוקרטים ברמת הרחוב נכנסים לעבודתם עם מחויבות חזקה לתפקיד במטרה לעשות טוב לאנשים ולקהילות שלהם. עם זאת, עובדים ברמת הרחוב מגלים במהירות שהם יכולים לעזור רק למעט לקוחות או אזרחים. במקום לנטוש כל תחושת שביעות רצון בעבודה, השימוש בשיקול הדעת יכול לעזור במתן הטבות או סיוע נוסף לאזרחים^[7].

כתוצאה משיקול הדעת שמפעיל הבירוקרט ברמת הרחוב נוצרת סטייה תמידית בין המדיניות המוצרהת למדיניות בפועל^[16]. עובדי ציבור המקיימים אינטראקציה עם אזרחים מתנהגים בדרכים שאינן מוסמכות, ולעיתים אף סותרות את המדיניות הרשמית, משום שמבנה תפקידם אינו מאפשר להשיג באופן מלא את הציפיות מעבודתם. הפתרונות האינדיבידואליים של הבירוקרטים ללחצי העבודה, יוצרים בפועל את המדיניות הציבורית^[12].

קבלת החלטות ואוטונומיה

לפקידים ברמת הרחוב כמו: שוטרים, עובדים סוציאליים ומורים, יש חופש רב בקבלת החלטות עבור ״לקוחותיהם״. הם יכולים להעניק לאזרחים סיוע, לתת להם קנס, לספק להם מידע נוסף או פשוט להציע עזרה נוספת. אף על פי שפקידים ברמת הרחוב, באינטראקציות היומיומיות שלהם עם אזרחים צריכים להפעיל חוסר משוא פנים בירוקרטי, ספרות גדולה מדגישה הטיות שיקול דעת באינטראקציות בין בירוקרטים ברמת הרחוב ולקוחותיהם^[13]. הבירוקרטים ברמת הרחוב מבססים את החלטותיהם על בחירות נורמטיביות, ולא בתגובה לכללים, נהלים או מדיניות. בחירות נורמטיביות אלו מוגדרות במונחים של יחסים עם אזרחים, לקוחות, עמיתים לעבודה והמערכת^[9].

מקור מרכזי נוסף לאוטונומיה ברמת הרחוב הוא חוסר ההתאמה של המשאבים שהוזכרו קודם לכן. משאבים הניתנים לביורוקרטיות ברמת הרחוב אינם מספיקים - אפילו בקושי מספיקים - כדי להגיב ביעילות לצרכים שזוהו. כתוצאה מכך, פקידים ברמת הרחוב נאלצים לקבל החלטות הקצאה - למעשה, עונים על השאלה הפוליטית הבסיסית ביותר של "מי מקבל מה מהממשלה". הפקיד ברמת הרחוב הוא זה שמחליט מי מקבל עזרה ומי מתעלמים מצרכיו. או, במקרה של שוטרים, הפקיד ברמת הרחוב מחליט של מי התנהגותו נבדקת ושל מי מתעלמים^[7]. פרקטיקות היישום הלא פורמליות שאותן הם נוקטים, הנמצאות בממשק שבין הממשל לאזרחים, משפיעות במישרין על חייהם ועל גורלם של רבים, הן במשטרים דמוקרטיים והן במשטרים שאינם דמוקרטיים^[10]. האוטונומיה של קבלת החלטות בעבודתם נובעת גם מאופי העבודה ברמת הרחוב שמקשה על הפיקוח, למשל שוטרים שנוסעים מאירוע לאירוע. לכן מנהלים בכירים בארגונים אלו יכולים רק לעיתים נדירות להיות בטוחים כי הבירוקרטים ברמת הרחוב מבצעים שיקול דעת התואם את העדפותיהם. למעשה, עבודה רבה ברמת הרחוב מתרחשת מחוץ לתחום המפקחים^[7].

השפעה על תוצאות מדיניות

בירוקרטים ברמת הרחוב נחשבים שחקנים עיקריים ביישום וקביעת מדיניות ציבורית מפני שהם מבססים או משנים באופן בלתי רשמי את המדיניות של ארגוניהם^[17], ובכך משפיעים על חייהם וגורלם של רבים^[18]. במציאות של משאבים מוגבלים, דרישות מנוגדות ומדיניות עמומה, בירוקרטים ברמת הרחוב מפעילים שיקול דעת ומתאימים את נוהלי המדיניות לצרכים העולים מהשטח^[14]. דרך ההחלטות שהם נדרשים להן מדי יום, הם מנצלים את המשאבים העומדים לרשותם כדי להבטיח את שימור המדיניות המיטבית בעיניהם^[3]. למשל, מורים הם ״שרי חינוך ברחוב עם דרגות גבוהות יחסית של שיקול דעת ואוטונומיה ארגונית"^[1]. לפקידים ברמת הרחוב יש מרחב פעולה ניכר בקביעת אופי, כמות ואיכות ההטבות והסנקציות הניתנות על ידי הארגונים^[1]. ההחלטות של פקידים ברמת הרחוב, השגרה שהם מקיימים והכלים שהם ממציאים כדי להתמודד עם אי-ודאות ולחץ בעבודה הופכים למעשה למדיניות הציבורית שהם מבצעים^[19].

מאפיינים נוספים

בירוקרטים ברמת הרחוב חולקים עוד כמה תנאי עבודה נפוצים^[20][7]:

• לקוחות לא מרצון - כלומר, האזרחים אינם יכולים לבחור בין נותני שירות שונים עבור המוצר הציבורי אותו הם מבקשים. לא ניתן לבחור בין ספקי שירות סוציאלי או סוגי משטרה שונים. האזרח, וכאשר משווים לעולם המושגים של המגזר הפרטי, למעשה הוא ״לקוח שבוי״^[1].
• קהל הלקוחות לרוב, אינו חלק מהקבוצה החברתית וקבוצת הפנים של הפקידים - קהל ״הלקוחות״ של המשטרה מורכב במידה ניכרת מעבריינים וחשודים; אצל מורים אלו התלמידים; במקרים אלה הם אינם מרצון ואינם קבוצות ייחוס ראשוניות עבור בירוקרטים ברמת הרחוב^[2].
• השפעה נרחבת על האזרחים, אך שליטה מוגבלת - הפעולות שמבצעים הבירוקרטים ברמת הרחוב משפיעים על ההטבות או הסנקציות שניתנות לאזרח^[1], אך עם זאת, יש לבירוקרטים שליטה מוגבלת על האזרח או שליטה מוגבלת על היחס שלהם כלפי האזרח. שוטרים ושופטים מאושמים פעמים רבות בהתנהגות כלפי אזרחים המושפעת משורשים חברתיים עמוקים^[1]. בהתאמה לישראל - חשד מוגבר של שוטרים כנגד מהגרים או הקהילה האתיופית^[21]. ההתערבות של הבירוקרט בחייהם האישיים של אנשים עשויה להיות מוערכת או מושמצת. הם עשויים להיתפס כמעניקי מזור לאלה הזקוקים לעזרה או להגנה, או שהם עשויים למצוא את עצמם כיעד ראשון להבעת חוסר שביעות רצון של אזרחים. יחסי הגומלין האישיים ולעיתים הפולשניים בין אנשים פרטיים לבין בירוקרטים ברמת הרחוב הופכים את עבודתם לטעונה, לעיתים מועילה ולעיתים עם פוטנציאלית להשפעות שליליות^[6].
• מקומם הארגוני נמצא בתחתית ההיררכיות הארגוניות - הבירוקרטים נמצאים בחזית השלטון, ותופסים את הדרגות התחתונות של ההיררכיה^[9]. לעיתים קרובות מדובר בעובדים חדשים בארגון ונקלטים בתפקידים זוטרים שנמתאים באינטראקציה עם אזרחים, היכן שנמצאת נקודת ההתחלה בשירות הציבורי. יתרה מכך, מכיוון שבירוקרטיה ברמת הרחוב היא לעיתים קרובות היררכיות שטוחות עם מעט תפקידי פיקוח ומעט שכבות של ניהול, לרוב מוצגות לפקידות ברמת הרחוב מעט הזדמנויות להתקדם. רבים, אם לא רובם, יישארו בתפקידים אלו כל הקריירה שלהם: מעט המורים הופכים למנהלים או למפקחים; מעט שוטרים עוברים לעבודות לתפקידי משרד^[7].
• קשר עם השלטון - האינטראקציה עם בירוקרטים ברמת הרחוב הם מקומות שבהם אזרחים פוגשים פנים אל פנים את השלטון. חלק ניכר מהפעילות הציבורית מתרחשת מול עובדי ציבור בעלי יכולת השפעה עמוקה על ההטבות או הסנקציות שהם נותנים לאזרח^[1]. למשל קנס מפקח או אישור קצבה. לעיתים ישנם מפגשים שאינם פשוטים; לעיתים, הקשר של בירוקרט ברמת הרחוב עם אזרח עשוי להיות חולף, כמו במפגש הקצר, ולעיתים מפגש קשה, כמו במהלך עיכוב או מעצר של אזרח על ידי שוטר. במקרים אחרים הקשר מתרחש על פני חודשים ואף שנים, שבמהלכם מתפתחת מערכת יחסים^[7]. כמו בין מורה לתלמיד, סוהר ואסיר, או עובד סוציאלי ואזרח. לא אחת, מפגשים אלה מתקיימים בעזרת סוג כלשהו של מעקב אלקטרוני: שוטרי תנועה מבצעים בדיקה של לוחית הרישוי; עובדי הרווחה שבודקים את רישומיו של אזרח טרם קבלת קצבאות והטבות שונות. חלק מהמפגשים מבוצעים בתיווך, כמו כאשר פקיד הבוחן מסמכים שהוגשו במשרדו; או במוקד שירות טלפוני או מוקד חירום טלפוני^[7].

בעיות

שיקול דעת שלילי ותעדוף - אחת הבעיות העיקריות אצל בירוקרטים ברמת הרחוב הוא שיקול דעת שלילי שמוגדר כפרקטיקות של הפעלת שיקול דעת בצורה בלתי חוקיות, הנוגדת יסודות משפטיים^[22]. לשיקול דעת שלילי השפעות שליליות הקשורות לפעולות שהבירוקרטים ברמת הרחוב מפעילים כחלק מתפקידם וכיצד הם תופסים את האזרחים אותם הם משרתים^[23]. בירוקרטים ברמת הרחוב מתמודדים עם לחצי עבודה כמו: עומס עבודה גבוה, קונפליקטים בתפקיד ומשאבים מוגבלים. על מנת להתמודד עם הלחצי העובדה אלו, בירוקרטים ברמת הרחוב מתנהלים בצורה של מתן עדיפות לחלק מהאזרחים, תוך התעלמות מאחרים. כאשר הם מחליטים את מי לתעדף, פקידים ברמת הרחוב מעריכים לעיתים קרובות האם האזרח ראוי לעזרה^[13].

תעדוף במהלך מתן שירות ציבורי מוגדר כמתן יותר זמן, משאבים או אנרגיה ללקוחות מסוימים. לפיכך, פקידים ברמת הרחוב מחליטים להתמקד באזרחים מסוימים, תוך התעלמות מאחרים. תעדוף הוא דרך חשובה להתמודדות במתן שירות ומתרחשת באופן קבוע, בין היתר במוסדות חינוך. עם זאת, מתן עדיפות לחלק מהלקוחות על פני אחרים עלול לאיים על עיקרונות דמוקרטיים כמו שוויון ואי משוא פנים. תעדוף יכול להיות מועיל עבור אזרחים מסוימים או קבוצה מסוימת, אבל אחרים עלולים להיפגע מכך^[13]. עובדי ציבור ישברו או יתעלמו מכללים עבור ״לקוחות״ הנתפסים כ"ראויים", אך במקרים של ״לקוחות״ "לא ראויים" הם עשויים להשתמש בנהלים כדי להגן על עצמם וכדי למנוע או למזער את מתן השירותים^[23][24].

על מנת לקבוע את רמות התעדוף כדי לקבוע למי לעזור, הבירוקרטים ברמת הרחוב עושים זאת על ידי סימני זכאות: ״לקוח ראוי״, ״הלקוח החרוץ״, ״הלקוח הנזקק״. מורה, למשל, תראה בתלמידים חרוצים - בהשוואה לאלה שהיא מחשיבה כ"עצלנים" יותר - כראויים יותר לעזרה ובכך תמקד אליהם תשומת לב רבה יותר. באופן דומה, תלמידים בעלי ביצועים פחות טובים עשויים להיראות כנזקקים ולכן יתפסו כראויים לעזרה נוספת^[13].

יחסי אישיים - בירוקרטים ברמת הרחוב ממציאים אופנים של עיבוד המוני שמאפשרים להם פחות או יותר להתמודד עם הציבור בצורה הוגנת, הולמת ומתחשבת. במקרים אחרים, הם נכנעים להעדפות אישיות, סטריאוטיפים, נוחות ושגרה^[1]. בירוקרטים ברמת הרחוב חשים לעיתים קרובות שילוב של חמלה, גועל, פחד וכעס במפגשים האישיים שלהם עם אזרחים. שוטר יחוש בכעס כאשר הוא עוצר נהג שיכור; עובדת סוציאלית תרגיש חסרת מנוח בגלל ילד שעבר התעללות, בעוד שאחרת עלולה לאבד סבלנות עם האזרח שאיתו היא לא מסתדרת^[9]. יתרה מכך, עבודתם היא בעת ובעונה אחת שגרתית ובלתי צפויה, אך לעיתים רחוקות היא מנותקת מיחסים אישיים. במציאות של עבודתם, בירוקרטים ברמת הרחוב מתקשים להתרחק מניתוק רגשי ואישי בקבלת החלטות, בניגוד לאידיאל הבירוקרטי הדורש מקצועיות וניתוק אישי בזמן קבלת החלטות^[7].

התגבשות המחקר

את המונח בירוקרטים ברמת הרחוב טבע החוקר מייקל ליפסקי במאמרים שנכתבו בשנת 1969^[2] ובשנת 1971^[25]. בהמשך הוא הרחיב את הנושא כתחום מחקרי בספרו שפורסם בשנת 1980^[20]. ליפסקי הגדיר את בירוקרטים ברמת הרחוב כעובדי מדינה המקיימים אינטראקציה עם אזרחים כחלק משגרת עבודתם, ולהם שיקול דעת רחב לגבי מתן הטבות או הקצאת סנקציות ציבוריות^[1][20]. עובדים אלו מספקים מוצרים ושירותים ציבוריים, אוכפים ומיישמים מדיניות ציבורית שמוכתבת להם על ידי קובעי המדיניות והמערכת הפוליטית^[3]. היחס והגישה הכללית של בירוקרט ברמת הרחוב כלפי האזרח עשויה להשפיע על חיי האזרחים ועל תוצאות המדיניות הציבורית שנקבעה^[1][2][3]. האינטראקציה עם הבירוקרטיה ברמת הרחוב היא ״המקום שבו האזרח חווה ישירות את השלטון״^[20][19]. פקידים ברמת הרחוב עשויים להיות עובדי ממשלה רשמיים או לעבוד בארגונים הנראים כחלק מהחברה האזרחית. למרות הבדלים בתפקידיהם הפורמליים, בתוך חלוקת העבודה המעוגנת בחוק במדינות דמוקרטיות ובמוסדותיהם, בירוקרטים ברמת הרחוב הם פקידי ציבור. כגורמים ציבוריים הפועלים ברשות הרבים, והם נושאים באחריות ציבורית לתוצאות עבודתם^[12].

ההבנה של ליפסקי כי בירוקרטים ברמת הרחוב הם שחקנים פוליטיים-מנהליים חשובים צצה בסוף שנות ה-60. סביר להניח שהוא הושפע מהמהומות החברתית והפוליטית של התקופה ומה שרבים ראו כמערכת פוליטית אליטיסטית שאינה מסוגלת להתמודד עם אירועים סוערים כמו תנועת זכויות האזרח, מלחמת וייטנאם ו-ווטרגייט^[4]. שינויים חברתיים ופוליטיים אלו גרמו לביזור מוגבר והאצלת סמכויות מהממשל אל המגזר השלישי והפרטי. אשר הובילו לאינטראקציות תכופות יותר בין פקידים ברמת הרחוב לאזרחים והאירו זרקור על הבירוקרטים. מגמה זו חידשה את החששות לגבי השליטה והאחריות הניהולית של פקידים שאינם נבחרי ציבור^[4].

טרם מחקרו של מייקל ליפסקי, חוקרי המינהל הציבורי היו בעלי השקפה שונה על הבירוקרטיה הציבורית והמדיניות הציבורית. בעיינייהם הבירוקרטים נתפסו כחסרי יכולת להשפיע על המדיניות. ולרוב החוקרים התמקדו בבירוקרטים בדרג הגבוה להם יש השפעה ישירה על קידום מדיניות ציבורית^[7]. בספרו של מייקל ליפסקי הועלו שתי טענות ייחודיות:

1. הראשונה, שהפעלת שיקול הדעת היא ממד קריטי בחלק ניכר מעבודתם של בירוקרטים המקיימים אינטראקציה קבועה עם אזרחים במהלך עבודתם^[20]. לחצי העבודה הגבוהים, מחסור בזמן, במשאבים ומידע מקשה על הבירוקרט לבצע את עבודתו על פי הסטנדרטים והיעדים שנקבעו על ידי קובעי המדיניות. מנגד הרצון והצורך של הבירוקרט לעמוד בדרישות האזרחים ולתת שירות אינדיבודואלי, פרטני ומותאם. כתוצאה מכך, הבירוקרטים מפעילים תהליכים פסיכולוגים בקבלת החלטות והפעלת שיקול דעת, שמשפיעים על תוצאות השירותים, המוצרים ואיכות הטיפול באזרח בשונה מהמדיניות הציבורית שנקבעה על ידי מקבלי ההחלטות^[20].
2. הטענה השנייה, היא שעבודתם של הבירוקרטים דומה מבחינה מבנית. כלומר, הדרג ההיררכי הנמוך, האינטראקציה עם האזרח ולחצי העבודה. ולכן ניתן להשוות אנליטית בין מסגרות העבודה הללו^[4][20].

בנוסף ליפסקי ביסס את ההנחה כי פקידים ברמת הרחוב הם קובעי מדיניות בפני עצמם^[1], דבר שאתגר את התפיסה המקובלת של המודל הטהור של הבירוקרטיה של מקס וובר, לפיו עיצוב המדיניות הוא תהליך היררכי מ״למעלה-למטה״, בו מעצבי המדיניות הבכירים הם אלו שקובעים את המדיניות הציבורית של הבירוקרטים. במקום זאת הבירוקרטים ברמת הרחוב שנמצאים בדרג התחתון של הבירוקרטיה הופכים לקובעי מדיניות. עובדים אלו הם מקבלי החלטות חשובות, מספקים את השירותים וממשים בפועל את המדיניות הציבורית^[9].

בנוסף ליפסקי ביסס את ההנחה כי פקידים ברמת הרחוב הם קובעי מדיניות בפני עצמם^[1], דבר שאתגר את הגישה המסורתית של ספרות המדיניות הציבורית שקראה להבחנה חדה בין פוליטיקה לממשל^[26], לפיו עיצוב המדיניות הוא תהליך היררכי מ״למעלה-למטה״, בה פוליטיקאים מעצבים מדיניות וביורוקרטים מיישמים אותה^[27]. דעה שספגה ביקורת ובסופו של דבר נגנזה^[11]. החידוש של ליפסקי הוא שהבירוקרטים ברמת הרחוב שנמצאים בדרג התחתון של הבירוקרטיה הופכים לקובעי מדיניות. עובדים אלו הם מקבלי החלטות חשובות, מספקים את השירותים וממשים בפועל את המדיניות הציבורית^[9].

המסקנה ממחקרו של ליפסקי היא ששיקול דעת וקבלת ההחלטות של הבירוקרטים ברמת השטח היא בעלת פוטנציאל השפעה ואף השפעה שלילית יותר מאשר הבירוקרטים בדרג הבכיר. שיקול הדעת של הבירוקרט בחזית מול האזרח מציבה אתגרים גדולים לבירוקרטיה בשלטון החוק ובמדינות דמוקרטיות^[7]. כדי לבחון ולהבין בירוקרטים ברמת הרחוב, את השפעתם על חיי האזרחים ואת השפעתם על יישום המדיניות הציבורית, הסתכלו ליפסקי ועמיתיו על מיקומם של הבירוקרטים במבנה הארגוני במוסד הציבורי ועל הגבול התיאורתי בין המדינה לאזרח^[7]. כלומר, הדרג ההיררכי הנמוך של הבירוקרט מציב אותו באינטראקציה יום יומית עם האזרח, ואינטראקציה זו משפיעה על ההחלטות והפעולות שהבירוקרט מבצע. כמו גם על היחס עם הממונים אליו ועמיתיו לעבודה.

ספרות המינהל הציבורי על ביורוקרטים ברמת הרחוב התפתחה לאורך שני מסלולים עיקריים וקצת מקבילים - האחד משקף פרספקטיבה של מדעי המדינה ומתמקד ביחסים שבין נבחרי הציבור, הפקידים והאזרחים; ואחר הנוגע לנקודת מבט מדיניות ציבורית ועוסק בפקידים ברמת הרחוב כמיישמים מדיניות ואף כמעצבי מדיניות^[4]. בארה״ב תחום מחקר זה התפתח בהקשר של בעיות ביישום מדיניות^[6]. עם הזמן התרחבו המחקרים על בירוקרטים ברמת הרחוב והתייחסו לשאלות תאורטיות ואמפיריות, ביניהן שאלות הנוגעות לדינמיקה במבנה הארגוני, הפעלת שיקול דעת, הסדרי ניהול וממשל חדשים שהשפיעו על פרקטיקות ארגוניות, וכיצד ארגונים המעסיקים בירוקרטים ברמת הרחוב פועלים במדינת הרווחה^[6]. רוב המחקרים העוסקים בבירוקרטים ברמת הרחוב מתמקדים בראש ובראשונה בפעולות הפרט^[19] בניסיון להסביר את התנהגות הבירוקרטים. התרומה הייחודית של המחקר על בירוקרטים ברמת הרחוב היא החקר אודות המתרחש בארגונים המספקים מדיניות ציבורית, ואת ההשלכות של הפרקטיקות של בירוקרטים אלו נוקטים וכיצד הם מעצבים באופן שיטתי את המדיניות, ובאופן רחב יותר, את הפוליטיקה^[6].

בירוקרטים ברמת הרחוב והניהול הציבורי החדש

עם השנים הספרות על בירוקרטים ברמת הרחוב החלה לעסוק גם באתגר של בירוקרטים בהקשר של שיטת הניהול הציבורי החדש בה המגזר הציבורי והמגזר השלישי מאמצים גישות ניהול של המגזר הפרטי. בין המאמרים שנכתבו על הנושא, ישנם חוקרים שחקרו את השפעות האחריותיות של ביורוקרטים ברמת הרחוב^[12], חוקרים אחרים התמקדו בהשפעות מדדי הביצוע.

חוקרים כמו אבלין ברודקין התמקדו בהשפעות של הכנסת מדדי ביצועים כחלק משיטת הניהול הציבורי החדש וכיצד הם משפיעים על פעולותיהם של בירוקרטים ברמת הרחוב. אף על פי שמדדי ביצוע עשויים לתת תמונה של שקיפות לציבור לגבי הישגיהם של הבירוקרטים, הם למעשה מטשטשים את ההבנה אודות הפרקטיקות בהם העובדים נוקטים ובאופן שבו עובדי השטח עובדים פועלים במציאות^[28]. כלומר, מדדי ביצוע שהוכנסו כחלק מעקרונות הניהול הציבורי החדש מעוותים בפועל את הביצועים ושוחקים את ההיענות של ארגונים ציבוריים. בנוסף, עובדים ברמת הרחוב לא רק מגיבים לתמריצי ביצוע, הם גם משתמשים בשיקול הדעת שלהם כדי להסתגל אליהם, ומייצרים פרקטיקות לא פורמליות השונות באופן מהותי ממה שקובעי מדיניות או מנהלים קבעו^[29]. חוקרים אחרים שחקרו הסיקו שדרישות עבודה על בסיס ביצועים מחזקים את השימוש בסנקציות על ידי מנהלים על בירוקרטים ברמת הרחוב, וזאת על מנת להכתיב משמעת ארגונית. מנהלים אלו מפעילים סוג של כוח כפייה שמניע ומכוון את פעולות הבירוקרטים, התפיסות והבחירות סובייקטיביות של העובדים ברמת השטח^[23].

בירוקרטים ברמת הרחוב כיזמי מדיניות

הקישור בין ביורוקרטיה ברמת הרחוב לבין יזמות מדיניות היא מגמה חדשה יחסית ומתמשכת בספרות^[30]. יזמי מדיניות הם אנשים המנצלים הזדמנויות כדי להשפיע על תוצאות המדיניות במטרה לקדם את מטרותיהם, מבלי שיש להם את המשאבים הדרושים כדי להשיג זאת לבד. הם אינם מסתפקים רק בקידום האינטרסים העצמיים שלהם בתוך מוסדות שאחרים הקימו; במקום זאת, הם מנסים ליצור אופקים חדשים של הזדמנויות באמצעות רעיונות ואסטרטגיות חדשניות^[31]. בעוד שיזמי מדיניות עשויים לנסות לחסום שינויים שהוצעו על ידי אחרים, פעילויות יזמיות מבקשות בדרך כלל לשנות את הסטטוס קוו במקום לשמר אותו^[31].

בירוקרטים ברמת הרחוב אחראים לתרגם את המדיניות הציבורית באמצעות אספקת סחורות והשירותים לציבור^[7]. כתוצאה מכך, פרשנותם למדיניות היא הקובעת כיצד פועלת המדיניות במציאות. קביעותיהם משפיעות על חייהם של אנשים רבים^[10]. הם יכולים להחליט באילו לקוחות להשקיע יותר משאבים או אפילו לכופף או לשבור את הכללים עבור אלו שהם רוצים לעזור. התוצאה היא שאזרחים שונים עשויים לקבל רמות שירות שונות. בנוסף, פקידים ברמת הרחוב מתמודדים עם קונפליקטים רבים בעבודה. יש להם מספר מוגבל של משאבים, דרישות מכל הצדדים וחוסר בהירות לגבי המדיניות שהם אמורים לאכוף^[2]. כדי להתמודד עם המצב המסובך הזה, הם משתמשים בשיקול הדעת שלהם כדי לנסות לענות על דרישות לקוחותיהם במסגרת הנחיות שניתנו על ידי המנהלים^[30].

לאור האמור, בשנים האחרונות, יותר ויותר אינדיקציות מצביעות על כך שיש לנתח את יזמות המדיניות של בירוקרטים ברמת הרחוב כתופעה שבה עובדים בחזית שואפים להשפיע על גיבוש המדיניות (לסקירה,^[30]). לפקידים ברמת הרחוב יש מאפיינים ייחודיים המסייעים ומעכבים אותם בשימוש באסטרטגיות יזמיות: הם מוגבלים על ידי העובדה שהם נמוכים יחסית בהיררכיה של הארגון; עליהם לפעול בדרישות שונות ולעיתים סותרות; יש להם לקוחות עם צרכים דחופים; ומשאבים מועטים ומעט זמן להתמודד איתם. לעיתים רחוקות יש להם את הסמכות הפורמלית או ההצדקה לעסוק בעיצוב מדיניות. אין להם פרספקטיבה רחבה כמו של מקבלי החלטות בדרגות גבוהות, ויש להם מעט ערוצי תקשורת רשמיים, ישירים או קשרים לא פורמליים עם פקידים ופוליטיקאים ברמה גבוהה^[31]. עם זאת, יש להם מספר יתרונות. הם מכירים את התחום ומנהלים קשרים הדוקים עם מי שפועל בתוכו. בהתחשב באינטראקציות היומיומיות שלהם עם הלקוחות שלהם, הם יודעים מה הלקוחות האלה צריכים ויכולים להשפיע על הציבור. בנוסף, הציבור רואה בהם בדרך כלל אנשי מקצוע חסרי פניות, שלעיתים אף מוכנים לסכן את עבודתם כדי להעניק סיוע לאזרחים שלדעתם ראויים. כתוצאה מכך, הציבור סומך עליהם לעיתים קרובות, משום שהוא מאמין שאין להם אג'נדה פוליטית^[30].

ראו גם

• עובד ציבור
• מינהל הציבורי
• הניהול הציבורי החדש

לקריאה נוספת

Nissim Cohen, Policy Entrepreneurship at the Street Level: Understanding the Effect of the Individual, Elements in Public and Nonprofit Administration, 2021-04 doi: 10.1017/9781108864299

הערות שוליים

1. MICHAEL LIPSKY, Street Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services, Russell Sage Foundation, 1980, ISBN 978-0-87154-524-4
2. Lipsky, M. (1969). Toward a theory of street-level bureaucracy (pp. 61-84). Madison, Wisconsin: Institute for Research on Poverty, University of Wisconsin.
3. איך בירוקרטים ברמת הרחוב הופכים יזמי מדיניות? : מקרה הבוחן של התחדשות עירונית בישראל / עינת לביא וניסים כהן ; עריכת לשון: חוה רימון | לביא, עינת, 1977- מחבר (כהן, ניסים, 1975- (מחבר) | כהן, ניסים, 1975- (מחבר) ;רימון, חוה (עורך) ;אוניברסיטת חיפה. המרכז לניהול ומדיניות ציבורית | הספרייה הלאומית, באתר www.nli.org.il
4. Ahrum Chang, Gene. A. Brewer, Street-Level bureaucracy in public administration: A systematic literature review, Public Management Review, 2022-04-19, עמ' 1–21 doi: 10.1080/14719037.2022.2065517
5. דוד דרי, האוניברסיטה הפתוחה, יסודות המינהל הציבורי, Open University of Israel, 1997, מסת"ב 978-965-06-0345-8. (בiw)
6. Evelyn Z. Brodkin, The inside story: street-level research in the US and beyond, Bristol University Press, 2015, עמ' 25–42, ISBN 978-1-4473-1328-1
7. Steven Maynard‐Moody, Shannon Portillo, Street‐Level Bureaucracy Theory, Oxford University Press, 2010-10-14
8. Prottas, J. M. 1979. People‐Processing: The Street‐Level Bureaucrat in Public Service Bureaucracies. Lexington, MA: Lexington Press.
9. S. Maynard-Moody, M. Musheno, State Agent or Citizen Agent: Two Narratives of Discretion, Journal of Public Administration Research and Theory 10, 2000-04-01, עמ' 329–358 doi: 10.1093/oxfordjournals.jpart.a024272
10. כהן (2019). When the State Meets the Street: Public Service and Moral Agency [Review of When the State Meets the Street: Public Service and Moral Agency]. ביטחון סוציאלי
11. Nissim Cohen, Policy Entrepreneurship at the Street Level: Understanding the Effect of the Individual, Elements in Public and Nonprofit Administration, 2021-04 doi: 10.1017/9781108864299
12. Peter Hupe, Michael Hill, STREET-LEVEL BUREAUCRACY AND PUBLIC ACCOUNTABILITY, Public Administration 85, 2007-06, עמ' 279–299 doi: 10.1111/j.1467-9299.2007.00650.x
13. Sebastian Jilke, Lars Tummers, Which Clients are Deserving of Help? A Theoretical Model and Experimental Test, Journal of Public Administration Research and Theory 28, 2018-01-29, עמ' 226–238 doi: 10.1093/jopart/muy002
14. Lars Tummers, Victor Bekkers, Policy Implementation, Street-level Bureaucracy, and the Importance of Discretion, Public Management Review 16, 2014-05-19, עמ' 527–547 doi: 10.1080/14719037.2013.841978
15. Tummers, L. L., Bekkers, V., Vink, E., & Musheno, M. (2015). Coping during public service delivery: A conceptualization and systematic review of the literature. Journal of Public Administration Research and Theory, 25(4), 1099-1126.
16. Giandomenico Majone, Aaron Bernard Wildavsky, Implementation as Evolution, N.D.. (באנגלית)
17. Brodkin, E. Z. (1990). Implementation as Policy Politics. In D. J. Palumbo and D. J. Calista (Eds.), Implementation and the policy process: Opening up the black box (pp. 107- 118). Westport, CT: Greenwood Press.
18. Hill, M. & Hupe, P. (2014). Implementing public policy. London: Sage.
19. Hupe, P., Hill, M., & Buffat, A. (2015). Introduction:defining and understanding street-level bureaucracy. In P. Hupe, M. Hill, & A. Buffat (Eds.), Understanding Street-Level Bureaucracy (pp. 3-24). Bristol University Press. doi:10.46692/9781447313281.002
20. Lipsky, Michael. Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. New York, NY: Russell Sage Foundation, 1980. Print.
21. איתמר אייכנר, אפליית יוצאי אתיופיה ושחיתות: הזווית הישראלית בדו"ח האמריקני לזכויות אדם, באתר ynet, 4 במרץ 2017
22. Alden, S. (2015). Discretion on the frontline: The street level bureaucrat in English statutory homelessness services. Social Policy and Society, 14(1), 63–77.
23. Nothdurfter, U., & Hermans, K. (2018). Meeting (or not) at the street level? A literature review on street-level research in public management, social policy and social work. International Journal of Social Welfare, 27(3), 294-304.
24. Riccucci, N. (2005). Street-level bureaucrats and intrastate variation in the implementation of temporary assistance for needy families policies. Journal of Public Administration Research and Theory, 15(1), 89–111.
25. Lipsky, M. (1971). Street-level bureaucracy and the analysis of urban reform. Urban affairs quarterly, 6(4), 391-409.
26. Wilson, W. (1887) The study of administration. Political Science Quarterly, 2(2), 197–222.
27. Meyers, M.K. & Vorsanger, S. (2007) Street-level bureaucrats and the implementation of public policy. In: Peters, B.G. & Pierre, J. (Eds.) The handbook of public administration. London: SAGE, pp. 153–163.
28. Brodkin, E. (2007). Bureaucracy redux: Management reformism and the welfare state. Journal of Public Administration Research and Theory, 17(1), 1–17.
29. Brodkin, E. (2011). Policy work: Street-level organizations under new managerialism. Journal of Public Administration Research and Theory, 21(Suppl. 2), i253–i277.
30. Cohen, N., & Aviram, N. F. (2021). Street-level bureaucrats and policy entrepreneurship: When implementers challenge policy design. Public Administration, 99(3), 427-438.
31. Cohen, N. (2021) Policy entrepreneurship at the street level: understanding the effect of the individual. Cambridge: Cambridge University Press.